從1988年第一條高速公路通車到如今總里程居世界第一，“借錢修路、收費還貸”的收費公路政策使我國快速將高速公路總規(guī)模做大。與此同時，也積累下債務(wù)高企、虧損加劇等諸多矛盾。按2004年11月1日起施行的現(xiàn)行《收費公路管理條例》(下簡稱《條例》)，一些高速公路已經(jīng)收費到期乃至超期，未來是繼續(xù)收費還是停止收費?
7月21日，交通運輸部發(fā)布《收費公路管理條例》修訂稿(下簡稱《修訂稿》)，向社會公開征求意見。《修訂稿》提出，政府收費的高速公路實行統(tǒng)借統(tǒng)還(即在一省范圍內(nèi)實行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款”)，收費期限以路網(wǎng)實際償債期確定，不再受具體年限限制;償債期、經(jīng)營期屆滿后，實行養(yǎng)護管理收費。
這樣一來，收費公路改革迅速成為社會關(guān)注的熱點：現(xiàn)行《條例》規(guī)定，政府還貸公路和經(jīng)營性公路的收費期限分別為最長不得超過15年和25年，中西部最長不得超過20年和30年。根據(jù)這一規(guī)定，收費還有期限，為何現(xiàn)在要改成“直至償清債務(wù)”?養(yǎng)護期還要收費的依據(jù)何在?為何實行統(tǒng)借統(tǒng)還，將一省之內(nèi)的高速公路打包處理?
要認識改革初衷，還得冷靜而理性地審視發(fā)展現(xiàn)狀：高速公路為什么會債務(wù)高企、巨額虧損?高速公路是否建得過多過快了?近日，本報記者采訪了交通運輸部相關(guān)負責人及專家學者，試圖深入剖析這些問題。
一問：巨額虧損從何而來?
資金需求巨大，銀行貸款成為主要資金來源，加之建設(shè)速度加快，積累了高額債務(wù)“印鈔機”“車輪一響，黃金萬兩”……有人說收費公路是一本萬利的暴利行業(yè)，事實果真如此嗎?
“確實有一些建成較早、成本較低、位置較好的高速公路是盈利的，且利潤率較高，但高速公路‘貧富不均’，整體上肯定是虧損的。”交通部管理干部學院教授張柱庭說。數(shù)據(jù)顯示，2014年我國收費公路收支缺口高達1571.1億元，此前三年分別為323億元、566億元、661億元。
巨額虧損從何而來?交通運輸部公路局副局長王太認為，原因包括正常還債階段還本付息支出增長，以及債務(wù)規(guī)模的不斷增加：到去年底，全國收費公路債務(wù)余額高達3.8萬多億元。而債務(wù)規(guī)模大，則與收費公路資金需求巨大及“貸款修路”的資金籌集方式密不可分。
——公路特別是高速路成本高，資金需求大。
去年，我國四車道高速公路平均造價為7700萬元/公里，是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍。“上世紀90年代，一些路段成本僅需1000多萬元/公里，前不久新建的京臺高速，成本高達3.6億元/公里。”交通部規(guī)劃院戰(zhàn)略所所長徐麗說，高速路成本升高除因原材料、人工成本上漲外，還受征地拆遷費用上升，以及因地形所限需修大量橋梁、隧道、高架橋等因素影響。
——高速公路建設(shè)資金大頭來自銀行貸款。
據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)有16.26萬公里收費公路累計建設(shè)投資為6.15萬億元，以銀行貸款為主的債務(wù)性資金占七成，且銀行商業(yè)貸款對高速路這樣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般無利率優(yōu)惠。“日本通過發(fā)債籌集資金，有的利息只有0.78%，而我們的融資成本一般在6%—7%。”國家行政學院教授王偉說。
——公路建設(shè)加快。
王太認為，債務(wù)規(guī)模大也由于我國加快了公路建設(shè)：2010年，收費公路收支基本平衡;2011年至2014年，新增收費高速公路里程占總里程的31.1%，債務(wù)余額占債務(wù)總余額的45.6%。
收費公路虧損，除債務(wù)規(guī)模大這一主因外，也不能忽視其他因素：個別企業(yè)嚴重超編，推高了用人成本、降低了運營效率;有的企業(yè)發(fā)放高額福利，甚至將資金建設(shè)樓堂館所;有的高速路建設(shè)環(huán)節(jié)層層轉(zhuǎn)包，或控制成本不力，導致超支等。“未來，應(yīng)加強對收費公路機構(gòu)編制、財務(wù)支出的控制，并引入第三方評價評估機構(gòu)，對其技術(shù)狀況、服務(wù)質(zhì)量等作出客觀獨立的結(jié)論。”交通部公路研究院黨委書記楊文銀說。
二問：高速公路是否建得過多過快?
部分地方高速路存在規(guī)劃隨意調(diào)整、過度建設(shè)問題
債務(wù)高企，虧損擴大，自然會帶來這樣的疑問：欠了這么多債，為何還要修高速?高速路建得過多過快了嗎?
根據(jù)《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》，到2030年，我國將建成約13.6萬公里國家高速公路網(wǎng)。“目前已完成8.7萬公里，一些大通道還未完全貫通，另有一些早期通車路段急需擴容。”交通運輸部規(guī)劃司副司長任錦雄表示，該規(guī)劃綜合考慮了全國的政治、經(jīng)濟、文化、社會、軍事等因素，“盡管近幾年建設(shè)速度有所加快，但推進還算穩(wěn)步。”
值得注意的是，除國家高速公路網(wǎng)外，各省也有各自的地方高速公路網(wǎng)規(guī)劃。“國高”有序推進，一些“地高”卻可能存在過度建設(shè)。
“過去，一些省份片面追求GDP，把修建高速路作為推動經(jīng)濟發(fā)展乃至提高政績的手段，而不管有無車流，更不考慮如何還本付息。”北京交通大學教授趙堅表示，一些省份在錯誤理念的指導下，“編制過于宏偉的規(guī)劃，有的甚至不切實際地提出‘縣縣通高速’。”在趙堅看來，若某地長期內(nèi)出行需求不足，完全可以修成低等級的普通公路，成本能低至少一半。
“有些路段修成一級、二級就夠了，但卻修成了高速。”徐麗分析，其背后原因主要在于融資模式：修建一級、二級公路，需地方財政全部埋單;而修建高速，地方只需出一部分資本金，大頭為銀行貸款。
徐麗建議，未來必須增強規(guī)劃的嚴肅性，將建設(shè)與財政能力、資金解決方案統(tǒng)籌考慮，不然就可能埋下債務(wù)風險的隱患。
不過，另一個不容否定的因素是：交通在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中起先行作用。“交通肯定得適度先行，但要超前到什么程度，太難把握了。”張柱庭舉例說，當年修建京津唐高速路時，本預計起初幾年沒什么車，結(jié)果剛開通就陷入擁堵。再者，道路建得越早造價越低，越往后成本就越高，“這是個悖論，很值得研究。”
三問：虧損如何控制?
通過“開源節(jié)流”的方式緩解收支缺口，“開源”就包括調(diào)整收費期限和標準
未來，債務(wù)規(guī)模和虧損巨大的問題能解決嗎?
可以肯定的是，債務(wù)規(guī)模將隨著財稅體制改革得以逐步縮小。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(下簡稱“43號文”)，收費公路建設(shè)要從“借貸”變?yōu)?ldquo;舉債”。同時，國家將對地方債務(wù)實行規(guī)模控制。“《修訂稿》將對防止地方盲目建設(shè)、債務(wù)‘滾雪球’起到積極作用。”張柱庭說。
那么，一些地方政府的不合理沖動被束縛后，是否會影響建設(shè)進度?“肯定有影響，速度降一點是合理的。”張柱庭表示，《修訂稿》明確要通過特許經(jīng)營吸引社會資本，“若企業(yè)能真正參與進來，又會對建設(shè)產(chǎn)生促進作用。”
“現(xiàn)階段，盡管收支缺口很難消除，但可通過‘開源節(jié)流’緩解缺口擴大。”王太所說的“節(jié)流”之舉瞄準了巨額虧損的癥結(jié)，包括控制規(guī)劃，降低建設(shè)、養(yǎng)護運營、融資等成本。“公路建設(shè)應(yīng)嚴格依照公路網(wǎng)規(guī)劃實施，不得隨意調(diào)整規(guī)劃，增加規(guī)劃外的公路建設(shè)項目。未來，收費公路將以高速公路為主，占公路總里程的比例將從3.6%降至3%左右”，王太說。
開源方面，王太列出三條舉措：加大財政投入、吸引社會資本、調(diào)整收費期限和標準。這其中的第三條，就成為條例修訂的關(guān)鍵。
四問：收費期限為何延長?
用路者付費原則比全民付費更加公平，且目前車購稅、燃油稅遠難滿足公路建設(shè)養(yǎng)護實際需求
“任何國家都沒有真正意義的免費公路。”王偉表示，全球公路交通資金來源大致有兩種：一種由財政負擔，資金來自稅收;另一種由道路使用者負擔。“‘誰用路、誰受益、誰付費’的用路者付費原則更好體現(xiàn)了公平。”
拋開公平性的問題，在收費與收稅間做選擇，還應(yīng)考慮具體國情和當前財政保障能力。
據(jù)介紹，目前我國車購稅主要用于公路建設(shè)，包括高速公路建設(shè)資本金補助、農(nóng)村公路建設(shè)、國省道改造等;而2009年起開征的燃油稅則用于普通公路養(yǎng)護等方面。需要澄清的一點是，“車購稅、燃油稅、高速路通行費三者支出范圍并不一樣，沒有重復收費問題。”王偉說。
“2013年，我國車購稅規(guī)模為2234億元，一般稅為1071億元，而公路建設(shè)支出達13692億元，稅收缺口高達10387億元;燃油稅轉(zhuǎn)移支付僅為1443億元，普通公路養(yǎng)護稅收缺口高達1357億元。”王偉表示，未來收費公路的養(yǎng)護管理、債務(wù)償還，包括社會資本投資回收等，需要通過繼續(xù)征收通行費予以保證。
在收稅與收費之間，交通運輸部傾向于后者，即“用路者付費”。按此路徑，自然延伸出“在現(xiàn)有基礎(chǔ)上延長收費期限，實行長期收費”的政策。
五問：為何實行統(tǒng)借統(tǒng)還、養(yǎng)護期收費?
統(tǒng)借統(tǒng)還可增強籌資還債能力，降低政府性債務(wù)風險;養(yǎng)護期資金用財政收入或稅收支付不現(xiàn)實
實行統(tǒng)借統(tǒng)還、養(yǎng)護期收費，原因何在，依據(jù)何存?
先看統(tǒng)借統(tǒng)還。
此前，我國收費公路中，既有單一公路建設(shè)項目自收自支、實行獨立核算，也有多個項目共同核算，即“統(tǒng)借統(tǒng)還”。根據(jù)現(xiàn)行《條例》，政府還貸公路“可以”統(tǒng)貸統(tǒng)還;而《修訂稿》則明確，政府收費高速公路一律統(tǒng)借統(tǒng)還。這意味著，將來在一省范圍內(nèi)，只要一條高速公路尚未還清債務(wù)，其他路段均將一并按償債期標準收費。同時，若高速路改擴建增加了政府債務(wù)或社會投資，還可重新核定償債期或經(jīng)營期。
“以省為單位對高速公路實行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理，可降低政府收費公路的融資和運營成本，增強政府償債能力，降低政府性債務(wù)風險。”交通運輸部法制司副司長魏東認為，路段獨立核算也會影響路網(wǎng)整體性及通行效率。
那么，統(tǒng)借統(tǒng)還依據(jù)何在?張柱庭表示，首先，《公路法》規(guī)定，收費期限按收費償還貸款、集資款的原則確定，“貸款肯定要還完”;43號文也提出，地方政府應(yīng)指導和督促拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金，“這里的‘統(tǒng)籌安排’為統(tǒng)借統(tǒng)還提供了依據(jù)。”
再看養(yǎng)護期收費。
“最初收費公路政策更多考慮了收費還貸，建成后把本息還完后即停止收費，通過財政資金應(yīng)對養(yǎng)護需求。但當收費公路達到現(xiàn)在的規(guī)模后，再考慮用財政收入或燃油稅來支付，已經(jīng)不太現(xiàn)實。”發(fā)改委綜合交通所研究員李玉濤表示。
養(yǎng)護期收費于法有據(jù)嗎?
張柱庭表示，根據(jù)《預算法》，預算包括一般公共預算、政府性基金預算等，一般公共預算支出主要用于一般公共服務(wù)，如科教文衛(wèi)體、農(nóng)業(yè)環(huán)保等方面，而政府性基金預算則是依照法律法規(guī)規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展，“結(jié)合高速公路選擇性通行的特性，其養(yǎng)護管理費用屬于政府性基金預算完成的任務(wù)。本次修訂是對《預算法》的補充和細化，是有上位法依據(jù)的。”
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